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PPP績效管理頂層文件出臺漸近 引資已超13.5萬億

來源:中國擬在建項目網   2019/06/28   
       近期,多地新一輪政府和社會資本合作(PPP)規范政策集中發布,地方在實踐中不斷深化探索創新模式。《經濟參考報》記者獲悉,PPP績效管理頂層指導文件已在業內征求過意見,出臺漸行漸近。

  業內指出,經過五年的發展,引資規模已經超過13.5萬億元的PPP模式正步入運營落地的關鍵期,同時也在加速邁進“績效為王”的新階段。

  多地新一輪規范政策集中發布

  近期,多地新一輪PPP規范政策集中發布。日前,江蘇省財政廳在全國范圍內率先出臺《關于進一步加強政府和社會資本合作(PPP)項目財政監督的意見》,將PPP項目全生命周期納入財政監督范疇。意見將財政監督作為保障PPP高質量發展的重要手段,提出各市縣每年應對本級已入庫PPP項目至少全年監督一次,并可根據工作需要不定期開展專題監督。

  河南省財政廳日前印發了新版的《河南省財政廳PPP項目庫入庫指南》,完善了入庫的基本要求和條件,以更好地規范PPP項目儲備和管理。

  此前,山西省印發了《關于開展政府和社會資本合作(PPP)項目全生命周期績效管理的通知》,提出強化PPP項目績效評價結果剛性約束,形成績效評價結果與財政支出相掛鉤的機制,實現按效付費。

  此外,山東、山西、湖北等多地也紛紛出臺文件,探索PPP項目績效管理,并對PPP規范發展等作出明確規定。

  交通運輸部日前部署交通運輸領域投融資工作時提出,面對財政收入增速放緩,交通專項資金進一步趨緊新形勢,合規有序利用PPP模式推進交通基礎設施建設,并不斷進行探索創新。鼓勵收費公路企業通過資產重組、債轉股、并購、上市等方式,做大做強企業的整體實力,提高企業資信級別等。

  經過五年的發展,PPP在我國已經具有相當的引資規模。財政部PPP中心最新統計數據顯示,截至2019年4月末,全國PPP綜合信息平臺管理庫項目累計8921個、投資額13.5萬億元。其中,落地項目累計5637個、投資額8.6萬億元,落地率63.2%,環比上升0.5個百分點。

  業內專家認為,經過前兩年的高峰期,以及去年“最嚴清理”后的低谷,當前伴隨越來越多的存量項目進入建設運營階段,PPP的發展將更加“理性”,更加注重質量和可持續。

  中國財政科學研究院PPP研究所專家卓識對《經濟參考報》記者表示,近期多地出臺的區域細化政策進一步佐證了PPP項目的強監管常態,一方面,厘清與政府隱性債務的邊界,另一方面,強化監管后的PPP項目會以更具合規性、操作性、落地性的狀態進入市場,這有利于PPP行穩致遠,應該說也是必經階段。

  創新探索持續深入推進

  從地方實踐來看,實踐中的創新和探索依然在持續推進。6月25日晚間,華夏幸福發布“平安匯通-華夏幸福武漢市新洲區問津產業新城PPP項目資產支持專項計劃”成立的公告。這是時隔近兩年,華夏幸福再發PPP項目資產支持專項計劃。

  華夏幸福有關負責人對記者表示,資產支持專項計劃體現出公司業務模式的優勢,產業新城PPP業務模式持續受到資本市場認可。此前“固安工業園區PPP項目供熱收費收益權資產支持專項計劃”“固安工業園區新型城鎮化PPP項目資產支持證券”等PPP、ABS產品已成功落地,公司將繼續保持暢通的多樣化融資渠道。

  對于產業新城PPP模式,《經濟參考報》記者調研了解到,華夏幸福的南京溧水產業新城和鄭州新鄭產業新城已經分別入選財政部第三批和第四批示范名單。以溧水產業新城為例,該項目聚焦“研發+制造”模式,打造智能網聯汽車為主、智能制造裝備和科技服務為輔的一主兩輔產業格局。截至2019年2月底,累計引入企業74家,實現項目簽約投資額數百億元。

  “我們研究過往的一些招商教訓,比如大概十年以前,各地都在搶著上單晶硅、多晶硅,但是從簽約到落地再到投產,一般需要兩到三年的時間。一些地方搶了一堆項目,花了很大的代價,結果一投產就成了落后產能,所以要避免忙目招商。”華夏幸福有關負責人對記者說。

  除了不盲目招商,還要概念清晰、通盤考慮,打好“龍頭牌”也是項目成功的重要方面。“龍頭項目要在行業具有龍頭帶動效應,有的項目只能叫大項目,比如有個輪胎項目,單體投資14億歐元,比汽車整車生產線投入還多,不過這個項目只能算優質項目。而整車生產線一上馬,所有零部件都得跟上去,所以整車生產是龍頭項目。龍頭項目也不能單純以政府的意見為主導,需要尊重企業意愿。”上述華夏幸福有關負責人說。

  清華大學公共管理學院副院長楊永恒表示,現在是正本清源、規范PPP的最好時機。應從重建設、重投資轉向重運營。過去,社會資本方以建筑商包括社會投資方(財務投資人)、開發商為主。要提升PPP的效率,需要專業的運營商,“在社會資本方方面,大部分是以建筑類企業為主,但建完以后這個項目能不能實現收益,實現預期目標,關鍵取決于是否有專業的運營”。

  績效管理頂層文件出臺漸近

  “目前我國已成為全球最大的區域性PPP市場,PPP模式已成為我國穩增長、促改革、調結構、惠民生的重要抓手。”財政部PPP中心主任焦小平在此前舉行的中國PPP學術聯盟2019年第一次會議上表示,世界銀行《2018年度PPP采購報告》指出,在全球135個國家中,中國PPP改革制度和實踐處在全球中上等水平。

  業內指出,PPP不是一個單純的融資工具,而是一項綜合性的改革舉措。經過幾年的規范發展,PPP制度體系不斷健全,各參與方的認識水平和專業能力不斷提升,項目質量顯著提高,為PPP的高質量發展奠定了良好基礎。在政策和制度環境方面,五年來,我國搭建了“法律+政策+操作指引+合同”的制度體系,設立了1800億元的PPP融資支持基金,推出了四批990個示范項目,推動了一大批項目落地等。

  記者了解到,下一步,財政部等相關部門將會同有關方面進一步完善制度體系,穩定政策預期,規范市場秩序,為PPP高質量發展營造良好環境。包括堅守規范運作的底線,按照正負面清單要求,認真把好入庫審核關、合同簽署關、融資落地關和按效付費關,做經得起檢驗的“真PPP”。統籌做好項目開發規劃,合理運用財政承受能力空間,加大重點領域、重點項目的推進力度,推進基礎設施和公共服務補短板項目加快落地見效等。

  推進績效管理方面,目前財政部等相關部門正在計劃推動部分地區開展PPP項目績效評價試點,PPP項目績效管理操作指引辦法(征求意見稿)也已在業內征求過意見,出臺漸行漸近。

  大岳咨詢有限公司總經理金永祥對《經濟參考報》記者表示,PPP現在仍然是穩投資促發展的重要選項,經過五六年的高速發展已經進入新的階段,即從建設進入運營階段,績效管理的重要性和迫切性愈加凸顯。在他看來,從經濟發展角度來看,未來PPP和專項債的結合是一個好的選擇,用專項債解決融資,PPP以合同基礎來約束規范政府和社會資本合作,雙方結合更有利于高質量發展和穩投資穩增長。

  卓識表示,數個省份已經組織開展了PPP績效管理的專項研究,在他看來,原有PPP項目的第三方咨詢機構原則上不應再進行績效評價,否則會導致裁判員與運動員一體的角色混淆。原有咨詢機構可以以顧問身份參與績效評價工作,進一步夯實評價基礎和提高評價效能,同時,行業應明確關于項目評價的牽頭單位。關于行業指標和體系的設計,必須引入項目相關的行業專家。他表示,PPP目前屬于調整、鞏固、提高的階段,相信在預算內資金、一般債和專項債之外,行穩致遠的PPP模式會成為地方經濟發展和項目落地的不可或缺的有利抓手。

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